一、公共资源交易数据治理面临的主要问题

党的十八大以来，公共资源交易平台的变革进入快车道。2015年，《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》中指出：“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易市场，建立统一的公共资源交易平台”，并要求“地方各级政府要将公共资源交易平台整合工作纳入目标管理考核，定期对本地区工作落实情况进行检查并通报有关情况”。

2016年，由国家发改委牵头的部委联席会议通过了联合规章，即《公共资源交易平台管理暂行办法》。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》再次强调，要“整合分散设立的各类公共资源交易平台，立足公共服务职能定位，完善管理规则，优化市场环境，着力构建规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。依托大数据、云计算等信息技术，加快推进交易全过程电子化，实现交易全流程公开透明和信息共享”。上述一系列政策的颁布，为快速与高效推进我国公共资源交易平台的整合奠定了基础。2019年，国务院办公厅转发了国家发改委《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》，这也标志着公共资源交易平台整合工作基本完成。至此，中央层面初步形成了以中央国家机关采购中心、中直机关采购中心、全国人大机关采购中心的交易平台为主，各部门集中交易平台和中央企业招标投标平台为辅的半集中式公共资源交易格局；地方层面则形成了以省级公共资源交易平台统领的省、市、区（县）三级公共资源交易平台为主，其他地方企业和社会力量交易平台为辅的相对集中交易平台体系。

 统一公共资源交易平台集聚了原本分散在不同机构和不同地方的政府采购、招标投标、产权交易、土地招拍挂等交易业务。随着平台的不断整合、“互联网+”技术的深入应用，统一公共资源交易平台的业务范围也在逐步扩大，并将越来越多的交易数据逐步汇聚到相对集中的数据服务平台上。然而，这 汇聚起来的交易数据却面临新的问题。

 首先，公共资源交易数据的碎片化现象较为严重。一是各个交易平台所呈现的数据信息相互孤立，且各自为政。具体表现为，各个交易项目由于其主管单位或隶属关系的原因，必须公开的招标公告、中标公告、行政处罚决定书等信息或数据只能公布在中央各部门主管或各地各级行政区划所设立的公共资源交易平台上。二是每一个交易项目的信息数据分段公开、零散分布，无法形成一个项目完整的信息数据。具体表现为，每一个交易项目由于不同阶段信息权属不同，如预算阶段、计划阶段、交易阶段、合同阶段等涉及不同参与主体，致使其相应信息被不同权属主体分散持有，难以形成反映一个完整项目的信息。当然，数据碎片化并非公共资源交易所面临的独有问题。在履行职能过程中，所有的公共治理主体都积累了大量数据，但这些数据被分散在各个角落，缺乏有效的整合联动。加之，数据与“事权”密切相关，有时甚至同一部门都难以实现共享交换。而在公共资源交易领域，这一问题的主要成因在于：我国公共资源交易缺乏统一且强而有力的领导机构，各地的监管机构、监管理念、监管方式方法都不统一，且跨级别跨部门跨区域合作梗阻等问题进一步加剧了数据碎片化。

其次，公共资源交易数据的标准不一、体系各异。一是公共资源交易数据信息的规格形式不一、标准不一，导致了不同项目所呈现的内容不全面、不准确、不及时。二是公共资源交易数据体系各异，不能互认、互联、互通。标准统一是数据资源实现互联互通的基本前提，更是其得到合理有效应用的重要保障。数据资源是数字政府建设的核心要素，数据资源质量优良、安全防护、流通充分是实现数字政府建设目标的基本前提。显然，标准不一、格式不同则阻碍了公共资源交易数据资源的有效利用。 

最后，公共资源交易数据未能有效利用、价值未能充分挖掘。各公共资源交易平台借助新兴技术集聚了公共资源交易的海量数据，但这些数据的元数据标准、颗粒精细度、可机读格式及数据集容量等内容都不尽相同。这使得采集的数据质量参差不齐，分析结果与实践严重脱节，数据的真正价值难以释放。而事实上，公共资源交易这些海量数据所蕴含的价值应该是多方面的。如刻画市场主体、评审专家的行为轨迹，反映交易项目的运行情况，追踪违法违纪的线索及留痕证据等。此外，还可以利用公共资源交易大数据技术来识别围标串标行为，从关键指标雷同、投标价格分析、专家评标分析、电子标书鉴定、异常人员分析、异常行为分析等方面入手查找违法违纪线索。但是，目前来看，这些价值都还没有得到很好的实现。

二、公共资源交易数据治理的理论逻辑

围绕如何解决以上公共资源交易数据治理面临的问题，以“公共资源交易大数据论坛”为代表的讨论已经展开，但与之直接相关的理论研究还不够深入，仅有的实践分析还停留在数字政府概念建设方面，即优化电子化交易系统功能，改造“不见面”开标室，推进“一网通办”等数字化实现路径上。为此，有关公共资源交易数据治理的文献梳理只能从更为宏观的层面，即一般意义的数据治理着手。

通过文献梳理可以看到，尽管现有对于数据治理的专门研究主要融合在对数字政府的研究之中，但还是能够提炼出三个层面的研究共识。一是数据治理的概念界定；二是数据治理或数字政府的价值与意义；三是数据治理或数字政府的实现路径。其实公共资源交易数字治理作为一个特定领域的数据治理，要在遵循一般数据治理原则的基础上，才能再根据自身特点展开，而且遵循一般规律是基础，也更为重要。

不难发现，理论界有关数据治理的概念和内涵基本达成了共识。数据治理是指建立在海量数据资料基础之上的治理，是国家将大数据等新兴技术作为治理工具用于对社会的治理，是基于大数据技术挖掘、分析和应用重构政府管理、服务和决策流程的全新的公共管理。为此，可以将数据治理分为两个层面：一是对数据的治理，如解决数据的真实有效、互联互通等基础性问题；二是利用数据的治理，即挖掘数据效用，发挥数据价值问题。换言之，数据治理不仅要解决数据本身的问题，还要解决如何驱动政府治理的问题。而从根本上讲，政府数据治理是将大数据嵌入公共政策的全过程，通过数据挖掘技术与社会计算方法的发展为政府公共决策的过程模拟和评估提供技术支持。

在数据治理或数字政府的价值与意义上，理论研究也有很多共识。一般认为，数据治理可以推动政府治理理念、治理结构、治理方式与治理过程的变革，并在城市治理、环境治理、精准扶贫等领域可以得到很好的应用。实践中，数据治理在政府决策理念创新、模式转型、过程重构等方面已经发挥了重要作用，如行政方式因人工智能、大数据等技术的应用而得以不断创新，数字化政务服务提升了各级政府的服务水准，实现了跨层级、跨地域、跨业务协同等；政府的数字化转型对于提升行政许可、行政征收、行政检查、公共服务、政府信息公开、纠纷解决的便捷性和效率性具有明显作用等。为此，实施数字政府战略可以定位为全面建设社会主义国家的历史性、全局性、战略性任务。在开启国家全域数字化转型的伟大历史进程中，精准辨识、全面剖析、深刻理解数字政府建设面临的理论前沿问题具有重要的理论和现实意义。不难判断，一个围绕着数据资料的生成、供给、分配与使用所产生的赋权与分权新权力机制正在形成，而各类巨型平台依据数据资源采集与价值创造形成的网络规模效应也正在重构数字生态体系。这不仅打破了虚拟与现实之间的界限，也使得资源调配能力和规则制定权力得到了扩张。所以，激发数据要素价值、提高数据利用功效已经成为世界各国竞争力的重要指标。

面对数据治理所展示的巨大价值激励，我国各级政府各部门普遍在相应领域尝试分析数据治理的影响因素、存在风险、一般规律和实践逻辑，寻求最佳数据治理效果。在经历政府信息化筹备与普及、电子政务及数字政府建设阶段之后，我国正在通过“先试点、后推广”、设置“规划式”发展议程，推动“渐进式”的数据治理改革与发展，以此推动国家治理体系与治理能力现代化。毫无疑问，在推进数字政府建设中，面临着技术风险、管理风险、数据风险、安全风险等各种不确定的因素。而这些风险的成因主要包括：关键核心技术发展滞后、体制革新不能适应发展需要、数据供给能力有限、相关法律法规与管理制度不完善、数字政府建设生态环境欠佳等。同时，政府数字化转型中存在的技术风险等可能会传导到营商环境中，引发侵犯商业秘密、增加企业负担、危及企业发展、影响企业信誉等一系列问题。

毋庸讳言，数字政府建设受到持续关注的同时，如何理解和建设数字政府还缺乏共识。有学者从影响数字政府建设的技术、组织和环境三个维度入手分析指出：技术要素对数字政府建设的影响最大，信息基础设施水平、数字经济水平与组织准备度是数字政府建设的三大基础因素。也有学者提出了不同思路，即数字政府建设需要关注数字政府的概念化和建设水平评估、组织间数据共享与业务协同、政商关系与数字政府共建、数字政府建设水平的影响因素、数字政府的用户使用和合供等五大关键问题。还有学者认为，未来需要深入研究科层体制改革推进政府数据治理转型、大数据时代政企关系重塑、数据治理推进社会公正以及基层政府数据能力提升等问题。

综上，数字政府建设或数据治理是一个复杂过程，更是一个系统化工程。归纳数据治理面对的风险及其所受影响的各种因素，我们认为，数据治理最为迫切需要解决的是数据虚假到数据真实、数据形式的混乱到数据的规范统一、数据权属不清到数据的清晰确权、数据的碎片化到数据共享共通以及数据价值的深度挖掘等问题。而这些数据治理中的具体问题，其实包括四个方面的解决之道，即数据新技术的应用、数据组织间协同、数据的规范化和法治化，如图1所示。

对数据真实性和数据碎片化问题而言，可以通过新兴技术的深度应用加以克服；而规避数字政府建设风险，可以通过加强原创性、引领性科技攻关，以提高关键核心技术创新能力，解决数据供给能力。为了解决数据权属及其应用问题，欧盟制定了数据战略，旨在消除各成员国由于政策差异而导致的数据壁垒，并围绕数据的保护和使用采取了一系列措施，如建立数据安全认证机制、大力发展第三方数据服务组织。同时，欧盟为摆脱成员国数据传输机制的“法律真空”、治理影响力式微等尴尬局面，还出台了《通用数据保护条例》等法律法规。为此，我国也应该在技术维度与法治维度并重的前提下，不断完善数字政府的法治建设。具体说来，就是要围绕共建、共享、共用、共治的建设目标，全面推进数字政府建设，并基于行为科学和循证决策视角，加快数字政府实际应用建设。在组织载体设计上，应强化以“数字信息资源共享”为功能导向，以数字化资源共享平台为依托重构新型组织载体及重新整合相关制度；在运行机制上，应强调数字政府建设的在线协作、跨部门协同和线上线下的交互融合协同，实现整体性协同运行的路径建设。鉴于信息技术的工具属性和其他制约因素，数字政府建设还应该以制度建设来保障“信息技术创新”与“治理理念创新”的有机融合，实现治理效率与效能同步。除此之外，还要推进不同机制的相互嵌入与合作，通过政企合作、政社合作途径，形成共同参与、共商方案、共担责任的共同治理新格局。

三、公共资源交易数据治理的实践逻辑

有关数字政府的研究成果为公共资源交易数据治理提供了理论支持，而中央一系列有关数字政府或数据发展的文件则为公共资源交易数据治理提供了具体指引。中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出：“加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府、服务型政府意义重大。”国务院颁布的《促进大数据发展行动纲要》要求：“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”。国务院办公厅印发的《关于应用大数据加强对市场主体服务和监督的若干意见》进一步提出，要“充分运用大数据先进理念、技术和资源，加强对市场主体的服务和监督，推进简政放权政府职能转变，提高政府治理能力”。 

众所周知，我国数字政府建设经历了“政府信息数字化-电子政务建设-数字政府建设”的发展过程，而信息技术的发展与应用也经历了“计算机信息技术应用-政府上网与OA系统建设-大数据与人工智能等应用”的演进过程。伴随着信息技术的持续深入应用和我国数字政府建设的升级换代，作为数字政府重要组成部分的公共资源交易数据治理也在不断演进，并呈现出自身特有的变革逻辑。 

在数据技术和平台经济驱动下，我国公共资源交易治理变革经历了从电子化交易到公共资源交易信息系统建设、从“全流程电子交易”到公共资源交易网络化、从“互联网+公共资源交易”到智能交易三个阶段，公共资源交易数字建设逐渐从线下交易转向线上平台交易。在持续演进的实践创新中，公共资源交易的数据治理不断推陈出新、升级换代，治理的功能愈发强大、治理的效果愈发明显。而各地公共资源交易平台所汇聚起来的交易数据在政策试点、技术企业、创新型领导、专家学者的共同推动下，形成了一个倡导者联盟，进而合作治理、联合发力，共同成就了数据治理的实践逻辑，如图2所示。

四、公共资源交易数据治理的实证案例分析

针对公共资源交易数据治理中存在的问题，国家发改委作为公共资源交易部际联席会议的牵头单位基于试点试验政策的倡导，鼓励各地公共资源交易平台进行整合改革与数据治理的创新。2016年2月，国家发改委、工业和信息化部、中央网信办发函批复贵州作为全国首个国家大数据综合试验区，并在数据资源管理与共享开放、数据中心整合、数据资源应用等方面开展系统性试验。为了落实大数据综合试验区的工作，贵州省做出了一系列规划和调整。贵州省公共服务管理办公室更名为贵州省大数据发展管理局，并设为省人民政府正厅级直属事业单位。贵州省公共资源交易中心作为全省优化营商环境的重要窗口和平台，经过申请则被国家发改委批准为首批公共资源交易整合试点工作单位。本文选取贵州省公共资源交易中心作为典型案例进行研究，以期分析、揭示并验证我国公共资源交易数据治理中的实践逻辑是如何展开的。

第一，中央政策试点是助推贵州公共资源交易数据治理创新的外在动力。2016年3月，在贵州全省被批准作为全国首个国家大数据综合试验区的基础上，国家发改委印发《关于开展公共资源交易平台整合试点工作的通知》，决定在安徽省、湖北省、广东省、贵州省、宁夏回族自治区开展公共资源交易平台整合试点。此后，贵州省公共资源交易中心围绕实现公共资源交易规范化、数字化、透明化、智能化，开展了深化“互联网+公共资源交易”服务体系规划与改革，推动形成全省公共资源交易“一云统揽、一平台服务、一网通办”的交易服务新蓝图。

第二，创新型领导人、理论专家、龙头科技企业相辅相成共同开启数据治理创新项目。作为一个创新性改革项目，信息化的新蓝图是否合理、如何才能将信息化的新蓝图付诸实施仍需要科学决策。为此，中心邀请专家团队进行课题研究，不仅对国际国内实践进行梳理总结，而且还从理论层面进行深度挖掘，为中心的发展问诊把脉、出谋划策、提供理论支撑。在这个过程中，全国公共资源交易龙头科技性企业积极营销让中心决策更加有了方向。之后，全省统一的公共资源电子交易系统、监督系统的省级平台全面建成并上线运行，全省公共资源交易项目的“一网通办”实现了“文件无纸化、标书在线传、开标不见面、系统辅助评、过程全留痕”。在2018、2019年数字博览会期间，贵州省公共资源交易中心邀请行业理论专家、技术性龙头企业等参加，举办“公共资源交易大数据论坛”，推动公共资源交易领域大数据更深层次的理论研究和挖掘应用。正是基于这一系列活动的开展，中心决定把工作重心转向全省公共资源交易数据汇集共享工作，并颁布了《贵州公共资源交易公共服务平台数据综合考核标准》，为大数据共享共用奠定基础。

第三，多方合力助推数据治理的升级换代。2020年以来，贵州省公共资源交易中心致力于推动与“云上贵州”协作，引入实力较强的科技企业，建成并开始运行全国首个全省统一的综合金融服务平台。通过与贵州省公共资源交易云无缝衔接，点对点为市场交易主体提供精准高效的在线金融服务。平台打通了全省31个公共资源交易服务机构和数十家金融保险机构保函保单平台，为市场交易主体提供包括投标保函、合同履约保函、工程质量保函、农民工工资支付保函等电子保函类服务，以及投标贷、中标贷、合同履约贷、农民工工资贷等贷款类服务，实现跨平台、多渠道、全链条的线上金融服务，实现金融服务“线上行”，交易主体“全省用”，有效解决交易主体融资难、融资贵、融资慢问题。

为了进一步深化数据治理效能，自 2021年开始，贵州省公共资源交易中心在龙头技术企业的协助下，开启“区块链+公共资源交易”应用项目的探索。正是借助理论专家的充分论证和作为政策企业家的科技性龙头企业的积极营销，中心上马了公共资源交易区块链共享应用平台，并部署完成省级区块链节点，实现交易主体基本信息和交易项目信息上链共享。随着区块链技术的应用，贵州省公共资源交易数据治理完成了如下工作。一是实现链上数据治理，进一步提升数据质量，实现数据下行全省共享利用，发挥数据要素价值，横向与监管部门打通，提升监管水平，让全省公共资源交易互联互通再上新台阶。二是按照“区块链+公共资源+电子认证”模式，探索建设数字证书跨省共享互认平台，开展跨省主体身份共享与CA互认。三是实现跨省协同交易、跨省资信共享、跨省远程异地评标专家信息共享及远程监管，等等。2022年5月25日，贵州省公共资源交易区块链数据共享工作试点通过专家验收，完成国家发改委与国家信息中心“创新数据共享方式、提升本省交易数据质量、完善数据信任机制、优化交易服务、强化交易监管”五个方面的任务。国家发改委办公厅对贵州省公共资源交易下发了《关于支持贵州省推进公共资源交易“全省一张网”建设的复函》，给予充分肯定。

五、总结与展望

随着数字中国建设逐步走向成熟，数据治理已经成为我国政府提高公共服务质量、加速政府治理方式变革、提升现代治理能力的必然要求。在推进数据治理过程中，政府必然面临保障数据真实性、及时性、全面性的挑战，同时也要面对数据归集、存储、处理、共享、应用等方面困难。公共资源交易领域所汇聚起来的海量数据同样需要处理这些问题。实践已经证明，公共资源交易领域中的数据治理创新发展，需要国家层面政策试点的支持和地方政府的积极主动创新，也需要专家学者的理论引领和信息科技龙头企业的积极营销。只有通过多方力量的合力推进，才能处理好数据治理中的各种问题、克服各种困难，进而实现公共资源交易领域乃至数字政府建设的创新发展。

在公共资源交易进入数字化、智能化时代后，数据治理还应发挥更大作用。如何实现公共资源交易“监管阳光化”“管控集约化”“业务高效化”“服务多元化”等要求，还有很多工作要做。如何结合公共资源交易运营体系和平台数据的治理工具，以实现公共资源交易跨部门、跨领域、跨地区的数据治理，还需要从体制机制上先行先试。未来在实现公共资源交易数据治理创新，发挥多角度、全方位、深层次的业务功能等方面，也还需要进行更深入的探讨。